政府购买服务何去何从?十问十答读懂财政部87号文
文章类别:法律法规  时间:2017/6/4  浏览:879 次

实际上,国务院和财政部之前就有系列文件对政府购买服务的内容、承接主体、实施程序等做了比较详细的规定(具体文件梳理见本文末),只是地方政府和金融机构在各种压力之下,利用打擦边球或者违规的“伪政府购买服务”变相融资,此次87号文是对原来部分规定的重申和细化。之所以87号文影响如此巨大,核心在于当前太多的地方政府和金融机构在走这个擦边球,通过将部分本不属于购买服务范围的内容纳入购买服务,变相向金融机构融资。这也是笔者过去几个月和金融机构交流过程中普遍最受关注的内容。
一、87号文是50号文补丁,实现政策全覆盖
在国发43号文和新预算法实施以来,地方政府举债机制已经逐步成形,建立了限额管理、预算管理、风险处置日常监督等管理体系,但是对于地方政府的一些“表外债务”即隐性负债并没有统一的口径,最典型的是地方政府违法违规提供担保、通过政府购买服务、政府引导基金和PPP等方式变相举债,并且这些债务的规模也不容小觑。目前财政部也在逐步清理整顿这类行为。
5月3日财政部、发改委、“一行三会”以及司法部等六部委联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(50号文),重申了地方政府不得利用PPP、政府投资基金等方式违法违规变相举债。
不过,50号文并未对政府购买服务做出明确限制,只是提出“推进政府购买服务公开”。
此次《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)的重点则是禁止利用政府购买服务变相融资。根据答记者问,财政部对87号的定位是:
《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号),依法依规对PPP、政府投资基金等政府与社会资本方各类合作行为提出明确要求。在此基础上,此次财政部进一步印发《通知》,坚持问题导向,依法依规对政府购买服务行为做出规范,初步实现了对当前地方政府及其部门主要违法违规融资方式的政策全覆盖。
通过这段话可以看出,财预87号文其实是50号文的补丁,将50号文没有规定的“政府购买服务”纳入地方政府举债的“黑名单”,总体上实现对大部分违法违规融资行为(提供担保、PPP、政府投资基金(产业基金)、政府购买服务)的政策全覆盖。
二、关于87号文的“十问十答”
1、87号规定的“负面清单”有哪些?

实践中,政府购买服务有扩大化和泛滥化的趋势,有的地方政府扩大政府购买服务的范围,把采购工程变成了采购服务,把原来的BT模式、基础设施建设等做成了政府购买服务,变相举借债务。
今年4月份左右,财政部湖南专员办就向财政部建议“严管地方政府擅自将政府购买服务目录扩展至工程建设领域,或在没有预算安排的情况开展政府购买服务,堵住地方政府通过政府购买服务和PPP的进行变相举债的通道。”
此次87号文通过“负面清单”的方式,严格限定了“政府购买服务”的范围,重点将“工程设施建设”类排除在外。具体如下表所示:

财预<2017>87号“负面清单”:

1、不得将原材料 、燃料、设备、产品等货物,以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。

2、严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目

3、严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。

4、严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务。

5、年度预算未安排资金的,不得实施政府购买服务。

6、地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债。

7、不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资。

8、不得以任何方式虚构或超越权限签订应付(收)账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

除了“负面清单外”,87号文还针对政府购买服务提出了其他两大管理措施:
一是政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务,明确了实施政府的前提条件是已经纳入政府预算,这严格限制了实践中各种打擦边球的行为,对财政实力较弱的政府影响更大。
二是求政府购买切实做好信息公开,虽然融资没有直接关联,但有利于防止利益输送、国有资产流失等违法违规行为。
2、水利建设、土地储备是否与原来的文件矛盾?
根据上面列举的负面清单,87号文规定不得对土地前期整理、水利建设采用政府购买服务。然后,有的读者提出这是否与此前水利部、之前的文件是否产生了矛盾?
我们先来看下水利部《关于深化水利改革的指导意见》的相关规定:
对适合市场、社会组织承担的水利公共服务,要引入竞争机制,通过合同、委托等方式交给市场和社会组织承担。逐步推行工程建设管理、运行管理、维修养护、技术服务等水利公共服务向社会力量购买,推动水利公共服务承接主体和提供方式多元化。
水利部上述规定是针对工程建设管理,而不是水利工程建设本身,虽然两者在字面上相似,但是落脚点不同,一个是管理服务,一个是工程建设,还是有本质区别的。所以水利部的文件和87号文并不矛盾,水利工程建设管理是可以实施政府采购,但是工程建设不行。
另外,对于土地前期整理的规定是财政部2016年发布的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综[2016]4号),该通知规定:
七、推动土地收储政府采购工作
地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发,包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。
该通知的规定是积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发,这里说的是“政府采购”,而不是政府购买服务。其实此次87号文也明确规定了“政府建设工程项目确需使用财政资金,应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施”,即87号文和财综[2016]4号文的规定是一脉相承的,也并没有矛盾。
3、农村公路建设是否可行?
2016年2月22日,财政部和交通运输部发布《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》(财建〔2016〕34号),对公路水路交通运输领域政府购买服务进行了规定,明确公路服务事项、水路服务事项、运输服务事项、事务管理事项等四大类属于购买服务的内容,其中公路服务事项包括:
农村公路建设与养护、政府收费还贷(债)高速公路服务区经营管理、公路桥梁隧道定期检查和检测、公路信息服务等服务事项
按照34号文的规定,“农村公路建设”属于政府购买服务的内容,然而87号文则明确禁止了将公路等领域的基础设施建设作为政府购买服务项目。那目前农村公路建设是否可以做政府购买服务了?
笔者认为不能。因为87号文的重点就是将工程建设类项目明确排除在政府购买服务范围之外,并且也没有对农村公路建设做出特别的规定,根据“新法优于旧法”的适用原则,应当按照87号文的规定执行。
4、那现在什么项目可以做政府购买服务?
从57号文的规定来看,目前棚改和易地扶贫搬迁(扶贫)项目有空间,但仍然要按照相关规定执行。国务院发布《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》国发(2015)37号有明确规定:推动政府购买棚改服务。市、县人民政府要公开择优选择棚改实施主体,并与实施主体签订购买棚改服务协议。市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算,并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。政府购买棚改服务的范围,限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面,不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。
《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》提及:鼓励银行业金融机构在风险可控、商业可持续的前提下,为地下综合管廊项目提供中长期信贷支持,积极开展特许经营权、收费权和购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务,加大对地下综合管廊项目的支持力度。
《关于推进海绵城市建设的指导意见》提及:建立政府与社会资本风险分担、收益共享的合作机制,采取明晰经营性收益权、政府购买服务、财政补贴等多种形式。
5、PPP项目是否适用?
虽然政府购买服务和PPP都是政府利用社会力量提供公共服务的两种方式,但是PPP项目和政府购买服务不是一回事。
有的人把“政府购买服务”当做是PPP的一种模式或许是受到了《PPP操作指南》(财金〔2014〕113号)的影响,将政府购买服务当做PPP的一种类型。财金〔2014〕113号:
政府付费是PPP的三种付费方式之一,是指政府直接付费购买公共产品和服务。
然而,财政部2014年发布《政府购买服务管理办法》(财综[2014]96号),对政府购买服务的实施原则、购买主体和承接主体、购买内容、购买方式、实施程序、预算及财务管理、绩效和监督管理等方面作了明确、完整的规定,政府购买服务形成了一套独立于PPP项目的适用领域和管理规范,两者的地方可以说是并列的。所以按照PPP流程和要求的PPP不受此次87号文的影响。
6、人大常委预算草案的方式是否可行?
中央部委和地方政府编制的中期财政规划期限一般为3年,但是有些实施政府购买服务的项目期限长于三年,或者虽然期限未超过3年但在当年的地方人大会议期间未及时将该项目纳入预算,这将导致3年以后的政府支出部分或者当年未及时审批的部分不能纳入预算管理之中。此前财政部点名5省市问责违法违规举债,包括内蒙古交通厅委托代建购买服务协议违规融资,合同时间长达18年,当前很多地方人大(尤其县级)通过决议批准的购买服务协议长达10年以上,远超一届人大任期,这种安排显然也违背基本制度约束。
针对这种情况,实践中一般的处理方式是:在采购预算完成后,提交人大常委会进行初审,然后在年底按照实际财政支出在人大决议上落实。
那在87号文之后,人大常委“预算草案”的模式是否可行呢?根据87号文的规定:
府购买服务要坚持先有预算、后购买服务,所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑,不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。
年度预算未安排资金的,不得实施政府购买服务。
购买主体签订购买服务合同,应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。
从87号文的这三条规定来看,总体原则是要求现有预算、后购买服务,政府购买服务首先应当在签订政府购买服务合同时就已经在年度预算和中期财政规划中有相应的安排,另外对于超过中长期财政规划3年期限的项目,也不允许实施政府购买服务。
很显然,通过“预算草案”这种“先上车、再买票”的模式,笔者认为不再可行。
 7、制定政府采购目录的权限是否上调?
 国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》第四条明确提出要拟定购买服务目录:
 建立“政府统一领导,财政部门牵头,民政、工商管理以及行业主管部门协同,职能部门履职,监督部门保障”的工作机制,拟定购买服务目录,确定购买服务计划,指导监督购买服务工作。
 另外,《政府购买服务管理办法(暂行)》明确了制定目录的权限:
 各级财政部门负责制定本机政府购买服务指导性目录,确定政府购买服务的种类、性质和内容。
 在实践中,政府购买服务目录制定的权限已经下沉到县级政府。
 87号文提出要“科学制定并适时完善分级分部门政府购买服务指导性目录,增强指导性目录的约束力”,并提出“对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项,应当报财政部门审核备案后调整实施”。从这两句的规定来看,纳入目录的权限在“财政部门”,虽然未明确是“各级”,但也不能理解为突破了《政府购买服务管理办法(暂行)》的规定提高了权限。笔者预计,未来可能会逐步实现分级分部门的指导目录,对新增事项的纳入目录权限在对应级别的财政部门,即权限可能逐步分层。
 8、目前的存量项目如何解决?
 根据87号文的规定,各省级财政部门要会同相关部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况,发现违法违规问题的,督促相关地区和单位限期依法依规整改到位,并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。
 那这意味着政府购买服务的项目应当全部排查,凡是有违法违规的均应当整改到位,并没有新老划段的安排。对存量项目的影响,具体要看政策的执行口径和执行力度。
目前,银行的资金的投向很大一部分就是政府类项目当中,而政府购买服务又是很大的一项,如果真的严格执行,银行的资金有没有一个其他更好的“出口”的话,业务将受到很大的影响。
9、如何理解“严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资”?

如果政府购买服务项目的承接方,在签订采购符合合同之后,在以政府支付的款项作为还款来源向银行等金融机构融资,这是否属于利用政府购买服务融资?如常见的模式结构“政府购买服务——项目承接方——产业基金”。
在这种情况下,如果政府购买服务的项目是符合规定的,在目录之内的,是真正的“服务”(不是建设工程等负面清单的项目),而且已经在年初的人大会议已经纳入了预算(不是先买票后上车),那么地方政府的这笔债务其实合法合规的。至于后来项目的承接方利用政府的还款再对外融资,笔者认为,这不属于87号文规定的“利用政府购买服务违法违规融资”,属于正常的融资行为。
当前的政府购买服务,存在不少的政府以委托代建购买服务,和当地平台公司及关联方虚构政府采购协议,再用平台公司以此形成的应收账款向金融机构融资。这一手法的好处在于,政府纳入预算只是按照当年实际购买的范围(比如5亿),平台公司应收款是整个合同的覆盖期限可能超过30亿。这样的差异为地方政府融资提供了空间。
尽管此类来自政府的应收款占比过高,笔者认为会影响平台公司现金流覆盖,银监会曾经将名单内平台公司按照现金流覆盖分为四类:“全覆盖”、“基本覆盖”、“半覆盖”、“无覆盖”。但当前银监会在这个测算表的执行口径看并不严格,而且地方政府新成立的公司相对仍然可操作空间很大并不在银监会关注范围,而且通过资管产品提供融资也相对更灵活。在发改委企业债的相关规则中,来自政府收入超过60%才会被严格排除在发债范围。

10、如何理解“严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围”?
融租租赁此前成为很多地方政府简介融资的主要渠道之一,尤其是融资租赁和银行进行合作,最终资金方来自银行。实际上融资租赁只是银行向地方政府提供融资的渠道而已。在次轮金融监管风暴中,商务部也在4月底发布过专门针对融资租赁公司的专项检查,其中重点检查内容包括:是否存在虚构租赁物、以不符合法律规定的标的为租赁物、未实际取得租赁物所有权或租赁合同价值与实际价值明显不符,以融资租赁为名义实际从事资金融通业务甚至变相发放贷款;是否违反国家有关规定向地方政府、地方政府平台融资;总体上也是一种呼应。
从财政部后来的答记者问看,想表达的意思是不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁等非金融机构融资;此前一行三会和财政部的关注点都在明令禁止地方政府违规向金融机构融资,这也是吸取了此前的文件教训。在2016年初一行三会发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综[2016]4号)规定:自2016年1月1日起,各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。但其中没有列举其他融资渠道,所以后续相当长时间内仍然有通过非银行业金融机构或表外资金融资。这次文件将非金融机构加入只是表述上更加严谨。

三、疏堵结合,产业基金或许是新方向?
财政部在 “堵旁门”的时候,也在“开正门”,通过疏堵结合的方式管理地方政府隐性债务。如在50号文中,允许地方政府通过出资设立融资担保公司,通过市场化运作为融资行为提供担保,地方政府以出资额为限承担责任;又如5月底财政部、国土资源部出台《地方政府土地储备专项债券管理办法》,允许利用土地储备发行地方政府专项债,但应纳入限额管理。

从“政策全覆盖”角度来看,地方政府提供担保本来就受到了《担保法》的严格限制,另外还有50号文等系列政策从多方面进行了规制;PPP也有相应的成体系的规则,禁止通过债权、明股实债等方式变相融资;此次87号文则禁止了通过政府购买服务融资的行为,并且列举了较为详细的“负面清单”。
在这种背景下,产业基金,尤其是没有政府出资背景的股权投资基金,在投资基础设施建设类项目时限制相对而言相对较少,可以通过股权投资的模式投向基建项目或者PPP项目,同时项目的承接主体(社会资本方)在基金层面进行远期回购安排, 以实现“股权”投资转变为“债权”投资,在此种模式下,回购义务主体一般项目承接方,并不涉及到政府信用。这种模式,目前不存在较大的合规障碍(银监会的“三套利”禁止银行和非金融机构合作,以及未来大大资管新规可能禁止嵌套,这会有所影响),但更考验投资方的风控能力,或许今后产业基金是金融机构投资政府类项目一个比较好的出口。


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